Un FMI contesté avec Plantu.
Un évènement majeur
a lieu dans les années 1980 : la crise
économique d’Amérique latine qui touche l’ensemble des pays de cette région.
Dans ce contexte, le FMI n’a aucun rôle a joué directement puisqu’il ne doit intervenir que
lorsque les problèmes sont sur le court terme et non lorsqu’ils durent et ont
des origines structurelles. Lorsque le Mexique menace de faire défaut sur sa dette
dans les années 1980, le problème est réglé
entre le Mexique et les pays créditeurs.
Cette crise a des
origines dans les années 1970. Le choc pétrolier fait que les
pays du Golfe reprennent le dessus sur les ressources du pétrole. Du coup, les
pays du Golfe font grimper les prix du pétrole et accumulent des pétrodollars
de manière faramineuse. Ils décident alors de dépenser un peu ces pétrodollars,
n’investissent quasiment pas dans leur développement mais surtout se mettent à
épargner. Leur épargne est donc placée dans les banques occidentales,
essentiellement dans les banques américaines. Ces banques vont alors prêter ces
ressources à qui en a besoin, ce qui est leur rôle. Ces prêts vont donc vers
les économies en développement, plus spécialement chez les pays latino-américains.
Ceux-ci vont s’endetter de manière phénoménale auprès des banques et des pays
pétroliers. Lorsque l’augmentation du taux d’intérêt grimpe, ces économies
entrent en crise. Dans les années 1980,
les pays latino-américains vont donc être en dette avec les banques
américaines.
Dans ce cadre, le
FMI va contribuer aux négociations et va en conséquence s’intéresser aux
économies en développement. Le FMI va ainsi aider à chercher des solutions pour
ces pays
(effacement partiel de la dette et échelonnement de cette dette).
Autre évènement sur
cette décennie, on constate que ce sont essentiellement des économies en
développement qui font appel au FMI. Dorénavant les pays industrialisés
deviennent assez peu clients de ce fond. Ainsi en 1978,
les pays industrialisés avaient été 62% à toucher des fonds. En 1983, il n’y a déjà plus de pays industrialisés
qui font appel au FMI, seulement des économies en développement. Parallèlement, le FMI va utiliser de plus
en plus l’emprunt pour agrandir son fond financier et répondre à toutes ses
demandes. Du coup, les pays les plus riches augmentent leur participation
au FMI qui est redistribuée aux pays en développement. Le jeu des acteurs s’est scindé en deux : des fournisseurs de
fonds et des utilisateurs de ces fonds. Le FMI prend alors un rôle
d’intermédiaire bancaire. Il y a déconnexion entre les deux rôles d’acteurs
et le FMI subit une déformation dans la forme de financement du fond. Mi-années 1980, les emprunts atteignent 50% des
ressources du fond. Du coté des emprunts, le plafond est augmenté, les pays
peuvent emprunter jusqu’à 140% de leur quote-part. Moins coopérative
financière, le FMI devient intermédiaire bancaire.
Enfin, les pays en
développement ont des problèmes spécifiques que le FMI n’a pas bien mesuré. Ces
pays ont des problèmes structurels que n’avaient pas les pays industrialisés
même au sortir de la Seconde Guerre Mondiale. Le FMI en prendra note et
développera de nouveaux outils pour transformer en profondeur les économies des
pays en développement. La Facilité d’Ajustement Structurel (FAS) et la Facilité
d’Ajustement Structurel Renforcée (FASR) sont les deux instruments ouverts et offerts aux
pays en développement avec un faible revenu. Cela doit répondre aux besoins
très particuliers des pays en développement. Puisque les clients sont devenus
presque entièrement des pays en développement, tout cela amène à des
changements fondamentaux au sein du FMI.
On notera
d’ailleurs la convergence sur cette décennie entre le rôle du FMI et celui de
la Banque Mondiale. D’où le fait qu’on a critiqué le fait que les deux
institutions se marchaient dessus. Malgré tout, le FMI fonctionne bien et
sérieusement durant cette période.
Il a été régulièrement sollicité. Un des termes majeur des
années 1980 sera alors les « ajustements structurels » qui par
la suite garderont une très mauvaise image dans de nombreux pays.
1.
1993 – 2003
1993
est marquée par une crise de change au Mexique qui aboutit à une crise
financière. On
estime que cela est assez lié au changement politique et gouvernemental de l’époque.
En général, on constate une convergence entre les fins de mandat des dirigeants
mexicains et les crises que ce pays connaît. Les opérateurs ne croyant pas à la politique de change du Mexique, les
spéculateurs l’attaque et provoque l’effondrement du pays. Ceci dit, on entend
dire pour la première fois que cette crise est une « crise de la
mondialisation ». En effet, pour la première fois, le Mexique s’est
endetté par la mondialisation financière, ce qui est un cas nouveau.
Cette crise va
déclencher une intervention massive de la part du FMI, ce qui pourtant n’était
pas prévu dans son mandat. L’aide du FMI va alors s’avérer exceptionnelle, il
va faire exploser les compteurs en donnant des soutiens financiers au Mexique
qui dépassent les limites autorisées.
Au démarrage, le
Mexique est donc en grande difficulté et les USA proposent d’intervenir seuls
pour sauver le Mexique.
Cela s’explique par le fait que les USA sont les premiers créanciers du Mexique
et ont intérêt à le sauver. De plus, la même année, l’Accord de Libre Echange
Nord-Américain (ALENA ou NAFTA) venait d’être signé. Mais plusieurs pays refusent cette intervention unilatérale et les USA
sont poussés à passer par le FMI. En réalité, sous couvert de passer par le
FMI, les USA vont quand même allés sauver le Mexique quasiment seuls.
Un
plan de sauvetage massif est octroyé au Mexique : il se compose d’une aide
des autres pays tout en donnant une aide financière tirée de son propre fond.
Le FMI coordonne tout cela. Les USA donnent 20 milliards, les autres pays 10
milliards et le FMI avance 18 milliards. Du
coup, le FMI prend le rôle de gestionnaire de crise, voire même de prêteur en
dernier ressort.
L’évolution de ce
rôle va se confirmer avec l’émergence d’autres crises sur la cette période.
L’Asie est atteinte en 1997 – 1998, puis en 1998 arrivent l’Argentine, la Turquie, …
Cependant, à l’issue de la crise mexicaine et avant la crise asiatique, le FMI
a essayé de mettre en place des outils préventifs des crises de ce genre. Le FMI a donc tenté une
prévention par l’information, espérant que la sensibilisation aurait un impact.
L’institution demande alors à ses
membres de fournir une palette d’informations et de données sur leur économie,
la norme de diffusion de données, censée prévenir en cas de risques.
Mais ces données fournies par les pays même sont assez facilement manipulables
et avant même cela, elles sont variables pour chaque pays (cf la notion
d’emplois en Europe). De plus, il est difficile d’avoir une vision générale
surtout aujourd’hui avec la part du secteur privé qui encore très obscure. Il est donc dur d’identifier les bonnes
données.
Une fois que l’on a
tous nos clignotants, qu’arrivent-ils si ces indicateurs passent au
rouge ? On
prévient tout le monde du risque ? On risque alors de faire paniquer les
marchés et les individus créant ainsi la crise de manière artificielle. Les
informations ne peuvent donc suffire à elles seules.
La crise en Asie va
révéler les travers de cette prévention. Plus encore, la crise asiatique révèle
des problèmes encore plus conséquents puisque l’Asie est en crise après un
endettement auprès d’acteurs privés. Ces pays font alors appel au FMI qui ne
peut pas s’abstenir d’intervenir.
Il va donc arriver, puisque comme pour le Mexique, on risquait d’entrer dans
une crise systémique si la Thaïlande coulait. L’intervention du FMI se fait
donc avec des fonds publics mais auprès d’acteurs privés. On a donc un souci
sur la légitimité de ces interventions, mais on ne peut y échapper au risque
d’entraîner une crise systémique.
De plus, ces
interventions posent un problème d’aléa moral. En intervenant, le FMI
n’incite-t-il pas d’autres pays à être peu précautionneux vis-à-vis de leur
économie ? En principe, les contraintes qui découlent de l’intervention du
FMI doit assurer la contrainte de l’aléa moral. Les recommandations du FMI étant
peu agréables (austérité, réduction des dépenses publiques, …) et menaçant la
place du courant politique, on estime que ces conditionnalités résolvent la
question. Mais cela ne marche que quand les dérapages sont le fait des
autorités publiques. Mais si le dérapage
vient des acteurs privés, ceux-ci sont sauvés par le FMI mais n’ont pas de prix
à payer. La situation est alors contradictoire et l’intervention du FMI fut
très contestée.
D’autres
questionnements sur le FMI ont émergé du fait de cette crise. D’abord on est
revenu sur la définition des programmes de sauvetage. Les interventions du FMI
sont accompagnées de contraintes et de recommandations, mais on a regardé les
orientations de ces contraintes en se demandant si ces mesures n’avaient pas
été vite instaurées, sans qu’elles soient toujours adaptées au contexte
économique local. De plus, cela se double d’un risque d’ingérence du FMI dans des mesures économiques,
dés l’instant que le FMI va trop loin dans ses recommandations. Normalement, le
FMI doit intervenir uniquement sur le plan macro-économique, souvent dans la
crise asiatique, il est allé plus loin. Enfin,
la dernière question porte sur les ressources du FMI. Pour l’Asie, le FMI a
du intervenir successivement auprès de 4 pays puis encore de deux par la suite.
Dans ce cas, le FMI a réalisé que son rôle de prêteur en dernier ressort était
important alors même qu’il n’en avait pas les moyens financiers. Le FMI signe donc les Nouveaux Accords
d’Emprunts (NAE) pour y pallier et monte à 46 milliards ses fonds. Mais du
coup, l’institution fait plus d’emprunts au lieu de s’appuyer sur les pays et
cela le met en danger. Finalement, le FMI reviendra en arrière en révisant les
quotes-parts de manière conséquente.
Enfin, ce que le
FMI va faire, c’est que réalisant qu’il ne peut intervenir dans une série de
crises en chaîne, il doit alors construire de nouveaux outils pour répondre aux
nouveaux besoins lors de crises financières. Ainsi en 1998,
le FMI crée la Facilité de Réserves Supplémentaires (FRS) censé compléter les ressources
du fond pour fournir un appui aux pays en difficultés exceptionnelles de
balance des paiements. Cela se double
des Lignes de Crédit Préventives (LCP) censées prévenir la contagion et la
propagation d’une crise. Celles-ci doivent permettre à certains pays en
potentiel risque financier d’éviter de tomber dans la crise. Les LCP sont très
risquées car si un pays demande ces aides, c’est qu’il redoute le pire et cela
pourrait affoler les opérateurs privés des marchés, accélérant la chute du pays.
Le FMI semble donc essayer de s’adapter aux situations nouvelles.
Cette troisième
période pour le FMI révèle les limites de l’institution tout en la positionnant
comme un acteur essentiel, très important voire ayant même une position plus
importante que ce qu’il ne peut fournir comme aide.
Finalement le FMI
accumule les compétences.
Il possède toujours son rôle d’aide aux pays en développement, cela s’est
ajouté du rôle de ???, puis il devient aussi un intermédiaire financier dans les années 1980, puis gestionnaire de crises
et prêteur en dernier ressort dans les années 1990.
Le cumul de ces rôles étant surtout lié
à des contextes où le FMI se sent contraint d’intervenir. Tous les rôles
existent encore, notamment l’aide du FMI aux pays à faible revenu mais les modalités
s’adaptent selon les contextes. Ainsi les Projets d’Ajustement Structurel (PAS)
étant mal connotés, on va, dans les années 1990,
ajouter des considérations plus sociales, en mesurant les conséquences sociales
des mesures économiques. On parle alors des facilités pour la réduction de la pauvreté et de la croissance.
Doublé de ces aides aux pays en difficulté, le FMI décide en 1994 de donner un soutien financier aux pays
pauvres et très endettés, c’est l’initiative
pour la réduction de la dette des pays très endettés. A défaut d’effacer
totalement la dette de ces pays (ce qui risquerait de mettre en difficulté
financière les prêteurs et placerait le pays sur la liste noire de ces mêmes
préteurs), on en efface une grande partie en fixant une dette en théorie remboursable.
2.
2003 – 2008
Durant cette
période, c’est le désamour entre le FMI et la communauté internationale. Elle
découle logiquement de la période précédente. En effet, un certain nombre de
difficultés ont débouché sur une perte de légitimité du FMI vis-à-vis des
économies émergentes.
L’ingérence excessive du FMI est pointée du doigt par l’Indonésie et
l’Argentine. Cette dernière juge même le FMI responsable de la crise qu’elle a
connu avec des mesures économiques inadaptées au pays.
A cela s’ajoute la
remise en cause du crédo libéral dont le Fmi serait le fer de lance surtout dans les années 1990. Or souvent ce n’est pas le
libéralisme immédiat qui aide les pays en développement, au contraire, leur trop rapide intégration
dans un monde libéral est souvent source de perturbations pour leur économie.
Autre souci, les États
membres ne sont pas tous sur un pied d’égalité dans le FMI et tout repose sur
les quotes-parts. Mais les quotes-parts en termes relatifs sont rarement
ajustés. Or entretemps, des économies émergentes
sont apparues et n’ont pas le poids représentatif au FMI qu’elles mériteraient
d’avoir. L’exemple de la Chine est criant puisque sa représentation est
plus faible que celle de la Belgique.
Tout
cela se constate d’ailleurs sur les prêts non-concessionnels effectués par le
FMI. Entre 2003 et 2004, des prêts qui s’élevaient
à près de 120 milliards tombent brutalement sous la barre des 10 milliards du
fait des critiques acerbes.
Problème, lorsque
le fond accordait une aide financière, il fixait un petit taux d’intérêts. Si
plus personne n’appelle le FMI, celui-ci n’a plus d’argent disponible. Il ne
peut donc rémunérer les fonctionnaires qui le composent et assurer ses
missions. Le FMI
ne rémunérant pas ses fonctionnaires avec les fonds des pays membres. Du coup, sur cette période, le FMI
s’applique à lui-même un Plan d’Ajustement Structurel (PAS). C’est la
période du mandat du Dominique Strauss-Kahn.
Il décide donc de réduire de 15% la masse salariale en incitant au départ avec
un chèque bien rémunéré. Au lieu de 300 départs maximum, on a atteint les 500
départs grâce aux incitations.
Parallèlement, le
FMI a du chercher à justifier son existence face à tant de critiques. Une
tentative fut de le mettre en avant lors de la question de la restructuration
de la dette souveraine des États. L’Argentine
était en risque d’avoir un défaut sur sa dette souveraine. Lorsque cela
concerne des faillites d’entreprises, on a des mécanismes pour que chacun
récupère une partie de sa dette. Dans le cas de l’État, on ne peut pas utiliser
les mêmes mécanismes. Du coup, l’éventuelle faillite de l’État suite à sa dette
souveraine est un réel problème. Le FMI
se propose d’intervenir mais échouera car les États se sont arrangés entre eux
pour trouver une situation minimale. Ainsi quand un État s’endette, on va
inclure dans ses obligations des modalités de récupération de la dette.
Autre rôle, le FMI
tente de s’axer sur la surveillance en donnant son avis sur la politique
économique des États membres.
On pense alors que la surveillance uniquement d’un pays est insuffisante et en
conséquence, on essaye de regarder la chose d’un point de vue multilatéral pour
mieux saisir le problème dans sa globalité. Là encore, la surveillance et les conseils sont utiles certainement,
mais encore faut-il que les États membres les mettent en application. Ce
rôle en revanche demeure.
Troisième solution,
les regards sur les fonds souverains. Ces fonds sont des réserves accumulées
par les États et qu’ils tentent de faire fructifier. Ces fonds vont surtout
être investis à l’étranger.
Ces investissements prennent place surtout dans les pays riches en ressources
naturelles et donc forts en exportation. D’autres préfèrent miser sur
leurs propres exportations comme la Chine et la Russie. Derrière ces fonds
souverains chinois et russes, on redoute des volontés de rachat à l’étranger
d’entreprises pour une idéologie, … On
cherche donc à avoir une clarification sur ses fonds souverains.
3.
2008 – 2013
A son grand plaisir
le FMI est sauvé par la crise de 2008, malheureusement juste après le
départ de 500 collaborateurs qui étaient tous du même niveau dans la hiérarchie
de l’institution (ce qui avait provoqué un trou hiérarchique, déstabilisant
dans l’organisme). Toujours est-il que les activités financières du FMI
redémarrent à leurs anciens niveaux.
Cette crise
financière globale est marquée par la collaboration entre le FMI et le G20 (soit les 20 économies les plus
riches du monde). Les deux instances ont
décidé d’établir un processus d’évaluation mutuelle qui consiste à faire discuter
les grands acteurs économiques entre eux pour faire en sorte qu’aucun grand
pays ne déstabilise les autres en agissant de manière inconsidérée. Tout
naturellement, le FMI a été appelé par le G20 pour trouver des solutions à
cette crise financière globale.
Autre changement
significatif, quelque chose qui avait disparu depuis
1983, le retour des pays industrialisés qui font appel au FMI du fait de
la crise. Ces demandes sont particulières : elles appellent une réponse
rapide et massive.
Enfin dernier
élément, les questions financières deviennent cruciales lors de cette crise. Les banques, les marchés, les
instruments financiers, … Tout le domaine financier se voit confié une tâche un
peu nouvelle : la surveillance de la stabilité financière générale. Dorénavant, le FMI va analyser la bonne ou
mauvaise santé financière hors de l’échelle macroéconomique.
Géographiquement,
le FMI se recentre sur l’Europe. Ce fond a créé de nouveaux instruments
d’assistance en espérant que cela ne créerait plus de panique comme d’autres
mesures pouvaient menacer de le faire. Une ligne modulable est fixée appelée
ligne de précaution et de liquidité.
Ces lignes sont mobilisables par les pays qui ont des économies solides mais
qui malgré tout risquent de faire l’objet d’attaques spéculatives. On admet
donc que les marchés peuvent devenir irrationnels et attaquent un pays qui n’a
pas de raison de l’être. Du coup, on fournit des aides à des pays relativement
sains. On construit donc des instruments très adaptés pour des situations très particulières.
Ainsi le FMI promet une certaine somme d’intervention mais n’assure pas tout
donner d’un coup. Cette solution a des chances de décourager les attaques
contre un pays.
4.
Vers un nouveau FMI ?
Le FMI a tenté de
se réformer dans sa gouvernance interne avant l’arrivée de Dominique Strauss-Kahn et c’est
à lui qu’est revenu le projet de le mettre en place. Cette réforme est loin
d’être achevée mais est en prolongement. Le
désir des pays émergents (surtout la Chine et le Brésil) était une redistribution
des quotes-parts qui reflètent mieux les tendances économiques actuelles. La
réforme envisage de laisser stable le cas des USA (à 16,5 %) donner 29,4 % à
l’UE, 6 % à la Chine, 13,5 % aux BRICS, … En
revanche, la seconde partie de la réforme est encore plus lente à venir. En
effet, l’instance de décision était encore le conseil des gouverneurs et il n’y
a aucune volonté des pays européens à vouloir réformer ce conseil vers une
meilleure représentation des pays émergents.
Cela s’est
accompagné d’un accroissement des ressources du FMI par une nouvelle
augmentation des quotes-parts. De plus, les ressources propres issues des
quotes-parts sont insuffisantes et on décide d’accroître les possibilités
d’emprunt du fond.
Suite à la réunion du G20 de 2009 à Londres,
le doublement de ces emprunts a finalement abouti à son triplement. Ces
ressources étant mobilisées dans le cas où le fond propre du FMI serait
insuffisant.
Les petites
interventions originelles du FMI sont toujours maintenues (correction de la balance des
paiements, lignes de crédit modulables, lignes de précaution et de liquidité,
lignes de crédit préventive, …) et à
cela s’ajoute les Prêts concessionnels pour les pays en développement mais
encore pauvres (par les facilités élargies de crédit, facilités de crédit
de confirmation, …) et l’assistance aux
économies les moins avancées qu’on continue à aider (par l’initiative PPTE
celui de l’allègement de la dette multilatérale).
Donc le FMI a
cumulé les domaines d’intervention puisqu’il a gardé ses objectifs originels et
leur a ajouté de nouvelles fonctions :
les aides d’urgence, massives et rapides (séparant les aides aux pays en
développement et ceux déjà développés) d’une part, et le rôle de surveillance
économique (bilatéralement, multilatéralement et de la stabilité financière),
d’autre part.
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