Gouvernance 14 - 03 (cours 3)

 Toujours de superbes logos !

 Merci à Guillaume B. Pour sa prise de notes très complète.

2.      Le cycle de l’Uruguay

Ce cycle prend place de 1986 à 1994, d’emblée on vise de grandes ambitions, en commençant par vouloir intégrer de nouveaux domaines dans les négociations comme : l’agriculture, le commerce des services et des domaines de frictions (comme les IDE ou les droits de propriétés intellectuelles). On souhaite aussi clarifier les questions déjà évoquées par le GATT, comme les conditions d’application des droits compensateurs et les mesures antidumping. L’ambition affichée est donc assez forte et on réunit dans ce cycle déjà 123 États.

Ce cycle souhaite par ailleurs adopter une approche globale, toutes les questions lors des négociations doivent trouver une réponse pour être validées. Dans le cas contraire, il n’y a pas d’accord. Puisque des pays peuvent être intéressés par certains domaines plus que d’autres, l’approche globale semble faciliter l’arbitrage. L’approche sélective est son opposée, dans le cas de cette approche, on aurait une plus grande marge de manœuvre et d’influence de la part des pays les plus importants au détriment des pays les plus faibles. Malgré tout, si sur le papier tout cela est très logique et organisé, dans la réalité, c’est plus complexe.

De plus, on a envisagé un horizon pour ces négociations. Cela devait débuter en 1986, avoir un bilan de mi-parcours en 1988 et se terminer en 1990. Mais ce calendrier de principes sera vite bloqué. Les négociations furent longues et âpres, si bien qu’en 1988, une conférence de mi-parcours est organisée à Montréal. Cette conférence débouche sur le constat que les positions de chaque État membre sont extrêmement éloignées ce qui contribue à cristalliser les positions de chacun. Fin 1990, une autre conférence se déroule à Bruxelles et s’achève sur un constat d’échec. En effet, il y a des désaccords entre les États sur quasiment tous les points. On peut notamment souligner le blocage par les USA et l’UE sur la question de l’agriculture (l’UE veut sauver sa Politique Agricole Commune, PAC, et de même pour les USA) et la question délicate du commerce des services (dont toute une série peuvent être des domaines sensibles puisque les services relèvent du domaine de l’État). Les désaccords se font donc avant tout entre les pays industrialisés pour la question de l’agriculture, et entre les pays industrialisés et les pays non-industrialisés possédant peu de services sur la question du commerce des services.

C’est Arthur Dunkel (alors directeur du GATT) qui va ramener tous les acteurs à rediscuter entre eux, en leur proposant de nouvelles pistes pour régler leurs différends. Les négociations sont alors relancées au début de 1992 et aboutissent en fin d’année 1993 sous la contrainte technique des USA : en effet il existe une procédure qui laisse un champ de manœuvre au représentant commercial Étatsunien, lui permettant de négocier sans passer par le congrès. Ce dernier n’interviendra dans le processus que lors de la ratification. Or cette concession est accordée pour une durée de 3 à 4 ans, fin 1993 c’était son terme, si les négociations avaient continué, elles auraient été considérablement compliquées puisqu’il aurait fallu passer par le congrès (c’est le Fast Truck accordé à la Trade Promotion Authority).

Actuellement, c’est la même chose. Fin 2007, concernant le libre-échange, un bras de fer s’est engagé entre Corée du Sud et USA, tout deux contraints de devoir trouver une solution satisfaisante (parfois c’est juste un trompe-l’œil censé attirer l’attention).

Toujours est-il que cet accord de fin 1993 est officialisé lors des Accords de Marrakech en avril 1994.

Le contenu de cet accord est composé de quatre volets majeurs :

·         Une mise à jour du GATT est partiellement reprise, on garde les grands principes avec la précision de certaines de ses dispositions (les conditions de l’article 24 sur les unions douanières et les zones de libre-échanges, procédures d’examens clarifiées, conditions d’applications des droits antidumping, …). En principe, les termes du GATT sont plus facilement applicables.

Un accord sur le commerce des marchandises est affirmé avec une nouvelle réduction des droits tarifaires. Davantage de lignes tarifaires sont libéralisées (on passe d’un total de 94 % à 99 % des lignes tarifaires soumises à des droits de douanes consolidées : c’est à dire que quasiment l’ensemble des lignes tarifaires / produits entrent dans les compétences de l’accord et font l’objet de droits consolidés et négociés, non plus laissés au bon vouloir d’un partenaire…). Il existe toujours un traitement différent pour les pays en développement, qu’ils puissent ainsi posséder une certaine marge de manœuvre. Les droits de douanes sur les marchandises des pays industrialisés sont abaissés passant en moyenne de 6% à 4%. Certains produits tombent en franchise de droit, c'est-à-dire qu’ils ont 0% de droit de douane. On obtient aussi la possibilité de limiter les pics tarifaires sur certains produits (comme en Malaisie oùdes tarifs particulièrement élevés étaient appliqués sur les automobiles étrangères dans le pays), ce qui revient à limiter le niveau des droits de douanes sur des produits qui peuvent y être soumis. Au final, seulement 5% des lignes tarifaires peuvent éventuellement être taxées.

De plus, on décide d’intégrer les produits agricoles dans le droit commun, souvent avec un calendrier extrêmement flou et long.

·         Le General Agreement on Trade in Service (GATS ou AGCS en français, Accord Général sur le Commerce des Services). Ce GATS veut transposer les principes généraux du GATT sur le commerce des services. Ainsi, en matière de services, on applique le traité de la nation la plus favorisée (égalité de traitement entre partenaires commerciaux), mais on peut faire des exemptions. On autorise alors les pays à définir certains services qui seraient exemptés de cette clause de la nation la plus favorisée. Cependant, cela n’est pas éternel et doit être révisée 5 ans plus tard (en 2000) avec vocation à disparaître définitivement au bout de 10 ans maximum (donc 2010). D’une manière générale, on ne veut rien brusquer.

De plus, tous les services ne sont pas censés être libéralisés immédiatement. Il s’agit surtout à ce moment là, d’un accord de principe. L’entente portait avant tout sur les services financiers, puis les télécommunications, puis les transports maritimes. La question de l’audiovisuel est remise à plus tard, du fait des exceptions culturelles de certains pays, de même pour les transports aériens.

Le GATS est donc l’acceptation des principes du GATT pour les services, mais les signataires savent que l’application sera longue, lente et sensible.

·         Le Trade-Related aspects of Intellectual Property rightS (TRIPS ou ADPIC en français, Aspects des Droits de Propriété Intellectuelle qui touchent au Commerce). L’objectif est de s’entendre sur les questions qui peuvent avoir un impact sur le commerce des propriétés intellectuelles. L’accord synthétise en réalité un ensemble de règles internationales qui sont éparpillées dans de multiples traités. C’est le cas de la Convention de Berne signée en 1886, modifiées à plusieurs reprises jusqu’en 1979 et qui rassemble aujourd’hui 164 pays. Dans cette convention, on fixe les droits d’auteurs des œuvres artistiques et le TRIPS le rappelle. De même pour la convention de Paris qui établit les règles des brevets et des droits de marques. Le TRIPS réunit donc tous ces accords éparpillés dans sa rédaction et définit les principes fondamentaux sur ce domaine. L’ambition du TRIPS repose lui aussi sur un accord de principe entre les pays signataires.

·         Enfin un dernier accord crée concrètement l’OMC. Il s’agit d’une véritable organisation comparable dans sa structure au FMI ou à la Banque Mondiale. C’est le troisième pilier de la gouvernance économique. La mission de cette organisation est de faire respecter les accords précédemment établis, de gérer les conflits autour de ces accords. Dés lors qu’un pays adhère à l’OMC, il accepte aussi et forcément les trois accords précédents. L’OMC veille donc au respect de ses accords mais aussi aux accords multilatéraux signés entre quelques pays prêts à s’engager entre eux comme avec le Government Procurement Agreement (GPA, AMP en français, Accord plurilatéral sur les Marchés Publics), un accord qui permet d’ouvrir les marchés publics à la concurrence internationale, de ne pas discriminer d’autres marchés, ni d’être discriminé.

De plus, l’OMC doit servir de cadre pour des négociations multilatérales futures. Elle prépare donc des cycles de négociations dans la lignée de ce qu’effectuait déjà le GATT.

A cela s’ajoute son rôle de surveillance des politiques commerciales des États membres. L’OMC produit régulièrement (tous les 2 – 3 ans) des rapports sur les pratiques des États membres en matière commerciale. Eventuellement, l’OMC y ajoute des recommandations.

Enfin, dernier de ses rôles, l’OMC offre un cadre de règlement des différents.

3.      Le fonctionnement de l’OMC

L’OMC règle donc les questions pour 154 États membres, représentant 90% des échanges mondiaux. Elle est implantée à Genève et possède un directeur général, actuellement c’est Pascal Lamy.

L’OMC fonctionne par la conférence ministérielle, c’est l’organe suprême de cette institution. Cette instance plénière réunit tous les deux ans l’ensemble des représentants des États membres. On y établit un bilan des deux années passées ainsi qu’un programme de travail pour les prochaines années. Comme avec le GATT, à l’OMC lors de la conférence ministérielle, chaque État membre possède une voix, mais pour autant, les décisions des conférences ministérielles n’ont jamais eu besoin de vote, chaque décision ayant toujours été adoptée à l’unanimité depuis la création de l’OMC.

Le Conseil général agit au nom de la conférence ministérielle, il assure la permanence. C’est un organe actif de l’OMC assisté de trois conseils spécialisés, chacun couvrant un des trois accords précédent : un conseil pour le GATT spécialisé sur les marchandises, un conseil pour le GATS spécialisé sur les services et un conseil pour le TRIPS spécialisé sur les propriétés intellectuelles.

L’Organe de Règlement des Différends (ORD) est une innovation majeure par rapport au GATT. Certes le GATT possédait ce genre de mécanisme mais il n’était pas associé à une institution, ce qui rendait les décisions faibles et peu contraignantes. Dorénavant l’ORD peut convoquer un groupe d’experts spécialisés choisi par l’OMC pour produire une décision.

L’ORD peut être saisi pour plusieurs raisons. D’abord si un État membre (le plaignant) s’estime lésé par un autre État membre (l’accusé) dans le cadre des accords de l’OMC. L’ORD va d’abord s’assurer au préalable d’une consultation des partis en vue d’une conciliation. Dans le cas où la consultation échoue, un groupe spécial est convoqué composé d’experts. Il arrive souvent que, durant le temps de l’examen du litige, les partis trouvent un accord (un effet de pression a lieu quand le groupe spécial est convoqué). Sinon, le groupe spécial produit un rapport qui donne raison à l’un des deux partis.

Si l’accusé est gagnant dans le litige, le plaignant ne peut pas faire appel. Si le plaignant est gagnant, tout est mis en œuvre pour arrêter les mauvais agissements de l’accusé sur les recommandations du groupe spécial, sauf si l’accusé fait appel. L’appel peut être rejeté, dans le cas contraire, le groupe spécial tranche une dernière fois et règle le conflit.

Enfin, lorsque la solution du groupe spéciale est fixée, le plaignant peut juger la mise en œuvre des sanctions par l’accusé, insuffisante (trop lent, pas assez efficace, …). Dés lors, un groupe spécial de l’exécution est convoqué et détermine si le plaignant à raison. Si le plaignant à tort, on en reste là. Si le plaignant a raison, de nouvelles mesures sont instaurées contre l’accusé : soit des sanctions (type suspension de concessions …), soit des compensations financières données au plaignant.

Toujours est-il que cette procédure est bien balisée et globalement équitable, puisqu’il y a possibilité de faire de nombreux appels. Au total cette procédure met un an ou un an et trois mois s’il y a un appel. Contrairement au GATT, les procédures ne doivent pas traîner à l’infini. La situation est très différente d’auparavant, l’ORD est un système si encadré, qu’il se déroule presque automatiquement. En effet, une décision de l’ORD ne peut être rejetée qu’à une unanimité des États membres de l’OMC. Soit tout le monde rejette la décision, soit celle-ci est entérinée.

III.                   18 ans d’OMC

1.      Les aspects positifs

On constate depuis la création de l’OMC, une hausse du nombre des États membres. Les pays membres du GATT y sont entrés automatiquement, mais malgré tout d’autres pays sont venus rejoindre l’OMC ensuite. On est ainsi passé de 123 à 158 pays aujourd’hui, dont les derniers arrivants sont la Russie et le Vietnam. Plusieurs autres pays ont un statut d’observateurs à l’OMC. Enfin, il existe toujours des pays non-membres et non-observateurs mais ils sont rares et souvent dans des situations politiques délicates (Sahara occidental, Sud-Soudan, Somalie, Erythrée et Turkménistan). Quoiqu’il en soit avec simplement les États membres, on a presque la totalité du commerce mondial.

De plus en 2001, un nouveau cycle de négociations a été lancé par l’OMC : le cycle de Doha. Les objectifs de ce cycle sont une libéralisation commerciale (qui avait déjà été tentée en 1999 à Seattle sans succès). Mais ce cycle n’a été accepté que suite aux évènements du 11 septembre 2001. En effet, une fenêtre d’ouverture a eu lieu à ce moment là, mais depuis, les États membres se sont peu intéressés à la question. On constate bien ce délitement de l’intérêt pour ces négociations.

Le succès de l’ORD en revanche n’avait pas du tout été anticipé. En effet, certains membres à la création de l’OMC ont déclaré qu’ils étaient peu favorables aux décisions de l’ORD voire qu’ils étaient contre si les décisions se faisaient contre leurs intérêts. Les USA notamment avaient cette posture, ne souhaitant pas se plier aux injonctions de l’ORD. Or le fonctionnement étant assez bien calibré, les USA se sont soumis aux règles et aux sanctions, d’autant qu’ils s’en sont souvent servis à leur avantage. Tout le monde s’accommode donc aisément de l’ORD.

Depuis sa création en janvier 1995, plus de 400 litiges ont été présentés devant l’ORD (soit environ 25 par an). Très souvent on constate que les USA et l’UE saisissent l’ORD. En effet, en tant que gros acteurs commerciaux, ils l’utilisent beaucoup. Plus récemment, on constate une hausse importante des pays en développement qui saisissent l’ORD (Canada, Brésil et Chine). On a donc une large palette d’acteurs qui se servent de cette institution. Au final, 60% des États membres y ont eu recours. Les Pays les Moins Avancés (PMA) s’en saisissent assez peu d’une part parce qu’ils sont de trop petits acteurs et d’autre part parce qu’ils bénéficient déjà d’avantages. De plus, les dossiers sont complexes à monter et demandent un bon niveau d’expertise. De ce fait, ils s’associent souvent à de plus gros acteurs dans leur plainte, via des pays biais donc, de plus gros acteurs.

Les pays plus puissants s’associent également entre eux pour répondre à la plainte déposée par un plaignant ou pour (par exemple, les USA et l’UE se sont régulièrement associés contre la Chine). On constate d’ailleurs qu’en 2012, la plupart des plaignants étaient des pays en développement.

Les plaintes portent souvent sur les IDE ou les droits de propriétés intellectuelles. Du coup, le recours à la règlementation interne de l’OMC est plus fréquent qu’au début. D’autres questions portent sur les instruments de règlementation aux frontières, comme les mesures antidumping des pays développés dont les pays émergents se plaignent.

Donc l’ORD a bien connu un succès inattendu mais s’avère un acteur efficace et respecté.

2.      Les aspects négatifs

On constate un mécontentement croissant des pays en développement. L’OMC subit une perte de légitimité du fait des contestations des ces pays surtout à ses débuts. En effet, les pays en développement estimaient ne pas avoir profité des bénéfices du cycle de négociations de l’Uruguay. Cela tenait au fait que les accords du cycle de l’Uruguay tenaient surtout à des accords de principe, sans véritable horizon et sans calendrier intermédiaire. Par exemple, les pays en développement attendaient beaucoup de la question du textile et du coton et n’ont rien vu émerger de concret des accords.

De plus, on constate une persistance de la fracture Nord-Sud à l’OMC, notamment dans le manque de transparence flagrante dans la gouvernance de l’institution. Ainsi, en réalité, il n’est pas tout à fait exact de dire qu’un État membre, possède une voix à la conférence ministérielle. Il existe en effet, des greens rooms, des comités restreints, où on discute des questions les plus importantes entre grands acteurs (USA, UE, Chine, …). La ligne de clivage entre le Nord et le Sud est donc très nette comme du temps du GATT.

A cela, on peut ajouter les échecs de plus en plus patents et de plus en plus successifs de l’OMC. Ces échecs concernent les orientations de l’institution qui a du mal à relancer l’élan enthousiaste de 1994. Ainsi on peut citer l’échec de Seattle en 1999, celui plus mitigé de Doha en 2001 (le projet fut lancé mais s’est vite enlisé), de Cancun en 2003 (conférence ministérielle avec un échec massif : les États membres n’ont même pas réussi à commencer à discuter, il n’y a pas eu un seul début de négociations : « le nec plus ultra de l’échec »), …

Le cycle de Doha avait lancé l’idée de développement des PMA, pour qu’ils soient les principaux bénéficiaires de la libéralisation commerciale. En 2005 à Hong-Kong, on arrive à la conclusion qu’il n’y a toujours pas d’accord possible, aucune avancée du fait du blocage des pays industrialisés et des pays en développement. Ceux-ci refusent d’ouvrir les négociations car ils s’estiment insatisfaits des négociations précédentes lors du cycle de l’Uruguay.

En dépit d’une tentative de relance en 2006, le constat de 2008 est que Doha est en coma dépassé. Or la même année arrive la crise économique mondiale et on assiste à un retour en force du protectionnisme de part et d’autres. Par exemple des contrôles sur les IDE (la commission Européenne est notamment en pointe pour éviter « toute atteinte à la sécurité nationale »). On constate des blocages dans le rachat d’entreprises censées être dans les secteurs stratégiques (en France en 2010, le rachat d’Ingenico par le groupe américain Danaher n’a finalement pas eu lieu), des aides publiques (comme General Motors aux USA face à un rival chinois), des restrictions à l’exportation (en automne 2012, la Chine a complètement bloqué ses exportations de terres rares), …

L’OMC fonctionne plus sur plusieurs bilatéralismes que sur un multilatéralisme. Les partenaires ne sont pas géographiquement proches, parler des accords commerciaux régionaux qui deviennent vite abusifs. Au final, évoquer des accords mini-latéraux est plus pertinent. Les pays sont alors impliqués dans un grand nombre d’accords à différentes teneurs, ce qui prête à des confusions, encore plus fortes que les accords sont nombreux.

Récemment on a évoqué un éventuel nouvel accord très lourd entre les USA et l’UE et un plus avancé entre l’UE et le Japon. Ces gros acteurs sur la scène commerciale vont encore plus semer la confusion que les autres. En effet, les petits accords entre des petits pays ne changent pas trop la donne. En revanche, des accords entre UE et USA hors OMC, risquent peut être de marginaliser l’OMC. Du coup, si ces pays s’accordent entre eux, ils fixeront leurs règles hors OMC et vont marginaliser les plus petits acteurs. Ce cadre multilatéral étant trop le bazar dans le cadre de l’OMC. Avec un niveau de douanes très faible, ces acteurs vont donc parler d’autre chose, probablement plutôt sur des sujets nouveaux. Les engagements risquent d’être innovants, ambitieux et plus ou moins profond. Mais l’UE et les USA, en se fixant eux-mêmes des règles, vont par extension les fixer au reste des autres pays. C’est donc un risque de retour à la période avant GATT et avant OMC.