Politique du risque 22 - 03 (cours 5)

 Et si la pratique du bébé congelé, n'était qu'un dérivé de la pratique de l'embryon congelé ?

Dorénavant, toutes les lois qui seront produites viendront en fait, d’un compromis entre les avis consultatifs et variés du CCNE. Une jurisprudence est créée avec le CCNE puisque le pouvoir juridique s’y réfère pour prendre la décision juridique. On voit le rôle décisif de ce qu’on considère comme un organe indépendant du pouvoir et purement consultatif. Pour Jean Bernard, premier président du CCNE, cet organe « n’a aucun pouvoir, son seul pouvoir c’est de ??? ».

C’est pour la première fois l’apparition de l’image du sage en politique. Il ne s’agit pas seulement de scientifiques mais aussi de personnes possédant un avis moral. Le CCNE est donc avant tout, lors des questions sensibles, dans l’utilisation de la délibération. On a une transformation du décideur, qui prend une image plus modeste et moins intransigeante. Les comités d’éthique ont recours à des experts mais ne sont plus interpellés en tant qu’experts mais en tant que sages. Leur exigence morale, leur ouverture d’esprit sont autant de caractéristiques de leur rôle sur les questions politiques. Cette décision peut être comprise à travers le pouvoir d’indécision.

Le pouvoir d’indécision est un terme développé par Yannick Barthes. Barthes souligne que ce pouvoir d’indécision est une nouvelle forme de décision et de pouvoir dans les démocraties occidentales. Ce n’est pas une incertitude ou l’incapacité du pouvoir à choisir une ligne politique fixe, il s’agit d’autre chose.

Selon Yannick Barthes, il existe des décisions irréversibles et d’autres réversibles. Les premières sont des décisions que le pouvoir fixe comme étant incontestables et qu’il n’y  a plus qu’à appliquer. Ainsi dans le cas de l’enfouissage des déchets nucléaires, si le gouvernement l’avait pris, il n’y aurait pas eu moyen de revenir en arrière. Idem en 1992 lorsque l’UE autorise l’introduction d’OGM dans les champs, ces OGM vont échanger leurs gênes avec les plants alentours ce qui rend donc cette décision irréversible. La réversibilité en revanche, c’est le choix de prendre des décisions qui peuvent à tout moment être pondérées voire amendées. Beaucoup plus proche de la démocratie, ces décisions réversibles permettent aux citoyens d’intervenir à tout moment pour s’exprimer et adapter les décisions. Mitterrand s’engage donc dans une voie où l’on ne ferme aucune porte pour mieux faire un choix ensuite. Loin d’être passif, l’État dans le cadre des décisions biotechnologiques sait prendre des décisions réversibles et non tranchées ni définitives.

Un autre sujet biotechnologique lié à la FIV, c’est la question des embryons surnuméraires. Pour réussir une FIV, on développe plusieurs embryons qu’on injecte dans l’utérus de la femme. Sauf que depuis le développement de la FIV, on a toujours un excédent d’embryons produits, impossibles à réinjecter dans ledit utérus. Du coup, plusieurs solutions sont étudiées : la congélation de ces embryons pour qu’ils servent aux parents plus tard mais ce n’est pas forcément envisagé par les parents. Du coup, les scientifiques sont tentés d’utiliser ces embryons humains dans le cas d’études scientifiques, dans la recherche. D’autant plus, que ces cellules embryonnaires ont la capacité de pluripotence, de reconstitution d’autres cellules du corps humain.

Sur cette question, la question est donc de déterminer le statut de ces embryons, pour savoir quoi faire de ces embryons qui ne naîtront jamais. L’Eglise a déjà tranché depuis longtemps, ces embryons étant des personnes, il est impossible de les manipuler. Le CCNE de son coté a publié un avis en 1984 dans lequel il a donné une qualification réversible de l’embryon, ce qui est une forme d’indécision. Pour le CCNE, l’embryon est une personne potentielle. Résultat d’un compromis, cette décision souligne que l’embryon est humain et ne peut être dépouillé de son humanité, mais d’un autre coté, le CNNE reconnaît aussi que ce n’est pas pleinement une personne. Cette position hybride sera celle du CCNE jusqu’aux lois bioéthiques de 1994. Toujours est-il que ce qualificatif interdit la commercialisation des embryons humains, en revanche, il est possible dans certaines conditions de réaliser des expériences sur l’embryon mais à des fins non-commerciales. Cet avis sera repris dans les lois bioéthiques de 1994 révélant l’influence du CCNE sur l’organe législatif.

Au même moment, en 1984, au Royaume-Uni, est publié le rapport Warnock qui révèle une conception bien plus utilitariste de ces embryons. Le comité éthique anglais va publier un avis d’experts, contrairement à la France, il n’y a pas de discussions entre plusieurs partis. Cette approche de l’éthique va révéler un nouveau cadrage. Il n’y a pas de personne potentielle, mais on rencontre le terme de « pré-embryon » ou de « zygote ». L’embryon est une catégorie trop générale, on distingue donc l’embryon et le pré-embryon. L’embryon c’est entre le moment de la conception et la naissance. Le pré-embryon ce sera entre la conception et le moment de développement du système nerveux (soit le 14° jour) avec l’idée d’une individualisation de cet embryon. Il n’y a humanité que s’il y a sensibilité. En effet, l’humanité se caractérise par la souffrance, il faut donc que l’embryon développe une sensibilité pour être assimilé à une personne. Avant le 14° jour, les Anglais considèrent que ce pré-embryon n’est qu’une cellule comme une autre. En conséquence, on peut utiliser ces embryons. En Angleterre, il est donc inscrit dans la loi qu’on peut donc expérimenter sur les embryons avant le 14° jour.

En 1985, un colloque est organisé par le gouvernement et le Président François Mitterrand et le garde des sceaux Robert Badinter. Ce colloque est présenté comme un colloque de véritable discussion et de collaboration, il ne veut pas que le politique encadre les discours. Du coup, on trouve là un espace de débats où l’expertise elle-même est contestée, ce qui fait muter le débat. Dans le cadre où on a des nouveautés sociales qui émergent les questions biotechnologiques, les politiques n’ont pas de positions tranchées gauche / droite. Cette incertitude des politiques doit disparaître et ils doivent choisir une orientation. Pour cela, il faut que l’opinion publique se saisisse de la question. Mitterrand sur ces questions souhaite que le peuple et la nation française donnent leurs avis pour se substituer aux intérêts particuliers. Selon lui, ce n’est pas parce que le débat vient du domaine scientifique que l’opinion publique n’a pas d’avis sur la question. Mitterrand estime que le peuple peut très bien saisir les enjeux de ce débat. Il compare l’État français à l’Ancien régime en 1789, où les rois sont devenus des experts et des technocrates. Pour autant, c’est à l’opinion publique de s’exprimer par la souveraineté de la nation. Il prend donc une stature fondamentalement libérale avec l’aide de Robert Badinter, lui-même un esprit libéral.

Selon Badinter, la question des embryons surnuméraires est une question qui ne peut être tranchée que selon la conscience de chacun, selon son système de valeurs. A chacun d’utiliser ou de préserver l’embryon selon sa conscience. Pour Badinter, le modèle privilégié est libéral mais respectueux des avis de chacun et respectueux de la conscience de chacun. Pour lui aussi, l’opinion publique se saisit déjà de la question puisque l’embryon se caractérise alors par son caractère mystérieux. Tous les courants politiques ont selon lui, une opinion modérée, il n’y a pas de camps tranchés sur ce débat en politique. Badinter estime qu’on ne peut trancher la question du fait de trop grandes indéterminations sur le sujet. Le risque bioéthique est alors typiquement un risque politique, sur lequel on ne peut s’engager, mais aussi un risque symbolique puisque toute décision serait aller contre les intérêts de certains groupes. De ce risque symbolique, Badinter pense que la question doit restée ouverte et que chacun s’autodétermine.

Gouvernance 20 - 03 (cours 5)

 Un FMI contesté avec Plantu.

Un évènement majeur a lieu dans les années 1980 : la crise économique d’Amérique latine qui touche l’ensemble des pays de cette région. Dans ce contexte, le FMI n’a aucun rôle a joué directement puisqu’il ne doit intervenir que lorsque les problèmes sont sur le court terme et non lorsqu’ils durent et ont des origines structurelles. Lorsque le Mexique menace de faire défaut sur sa dette dans les années 1980, le problème est réglé entre le Mexique et les pays créditeurs.

Cette crise a des origines dans les années 1970. Le choc pétrolier fait que les pays du Golfe reprennent le dessus sur les ressources du pétrole. Du coup, les pays du Golfe font grimper les prix du pétrole et accumulent des pétrodollars de manière faramineuse. Ils décident alors de dépenser un peu ces pétrodollars, n’investissent quasiment pas dans leur développement mais surtout se mettent à épargner. Leur épargne est donc placée dans les banques occidentales, essentiellement dans les banques américaines. Ces banques vont alors prêter ces ressources à qui en a besoin, ce qui est leur rôle. Ces prêts vont donc vers les économies en développement, plus spécialement chez les pays latino-américains. Ceux-ci vont s’endetter de manière phénoménale auprès des banques et des pays pétroliers. Lorsque l’augmentation du taux d’intérêt grimpe, ces économies entrent en crise. Dans les années 1980, les pays latino-américains vont donc être en dette avec les banques américaines.

Dans ce cadre, le FMI va contribuer aux négociations et va en conséquence s’intéresser aux économies en développement. Le FMI va ainsi aider à chercher des solutions pour ces pays (effacement partiel de la dette et échelonnement de cette dette).

Autre évènement sur cette décennie, on constate que ce sont essentiellement des économies en développement qui font appel au FMI. Dorénavant les pays industrialisés deviennent assez peu clients de ce fond. Ainsi en 1978, les pays industrialisés avaient été 62% à toucher des fonds. En 1983, il n’y a déjà plus de pays industrialisés qui font appel au FMI, seulement des économies en développement. Parallèlement, le FMI va utiliser de plus en plus l’emprunt pour agrandir son fond financier et répondre à toutes ses demandes. Du coup, les pays les plus riches augmentent leur participation au FMI qui est redistribuée aux pays en développement. Le jeu des acteurs s’est scindé en deux : des fournisseurs de fonds et des utilisateurs de ces fonds. Le FMI prend alors un rôle d’intermédiaire bancaire. Il y a déconnexion entre les deux rôles d’acteurs et le FMI subit une déformation dans la forme de financement du fond. Mi-années 1980, les emprunts atteignent 50% des ressources du fond. Du coté des emprunts, le plafond est augmenté, les pays peuvent emprunter jusqu’à 140% de leur quote-part. Moins coopérative financière, le FMI devient intermédiaire bancaire.

Enfin, les pays en développement ont des problèmes spécifiques que le FMI n’a pas bien mesuré. Ces pays ont des problèmes structurels que n’avaient pas les pays industrialisés même au sortir de la Seconde Guerre Mondiale. Le FMI en prendra note et développera de nouveaux outils pour transformer en profondeur les économies des pays en développement. La Facilité d’Ajustement Structurel (FAS) et la Facilité d’Ajustement Structurel Renforcée (FASR) sont les deux instruments ouverts et offerts aux pays en développement avec un faible revenu. Cela doit répondre aux besoins très particuliers des pays en développement. Puisque les clients sont devenus presque entièrement des pays en développement, tout cela amène à des changements fondamentaux au sein du FMI.

On notera d’ailleurs la convergence sur cette décennie entre le rôle du FMI et celui de la Banque Mondiale. D’où le fait qu’on a critiqué le fait que les deux institutions se marchaient dessus. Malgré tout, le FMI fonctionne bien et sérieusement durant cette période. Il a été régulièrement sollicité. Un des termes majeur des années 1980 sera alors les « ajustements structurels » qui par la suite garderont une très mauvaise image dans de nombreux pays.

1.      1993 – 2003

1993 est marquée par une crise de change au Mexique qui aboutit à une crise financière. On estime que cela est assez lié au changement politique et gouvernemental de l’époque. En général, on constate une convergence entre les fins de mandat des dirigeants mexicains et les crises que ce pays connaît. Les opérateurs ne croyant pas à la politique de change du Mexique, les spéculateurs l’attaque et provoque l’effondrement du pays. Ceci dit, on entend dire pour la première fois que cette crise est une « crise de la mondialisation ». En effet, pour la première fois, le Mexique s’est endetté par la mondialisation financière, ce qui est un cas nouveau.

Cette crise va déclencher une intervention massive de la part du FMI, ce qui pourtant n’était pas prévu dans son mandat. L’aide du FMI va alors s’avérer exceptionnelle, il va faire exploser les compteurs en donnant des soutiens financiers au Mexique qui dépassent les limites autorisées.

Au démarrage, le Mexique est donc en grande difficulté et les USA proposent d’intervenir seuls pour sauver le Mexique. Cela s’explique par le fait que les USA sont les premiers créanciers du Mexique et ont intérêt à le sauver. De plus, la même année, l’Accord de Libre Echange Nord-Américain (ALENA ou NAFTA) venait d’être signé. Mais plusieurs pays refusent cette intervention unilatérale et les USA sont poussés à passer par le FMI. En réalité, sous couvert de passer par le FMI, les USA vont quand même allés sauver le Mexique quasiment seuls.

Un plan de sauvetage massif est octroyé au Mexique : il se compose d’une aide des autres pays tout en donnant une aide financière tirée de son propre fond. Le FMI coordonne tout cela. Les USA donnent 20 milliards, les autres pays 10 milliards et le FMI avance 18 milliards. Du coup, le FMI prend le rôle de gestionnaire de crise, voire même de prêteur en dernier ressort.

L’évolution de ce rôle va se confirmer avec l’émergence d’autres crises sur la cette période. L’Asie est atteinte en 1997 – 1998, puis en 1998 arrivent l’Argentine, la Turquie, … Cependant, à l’issue de la crise mexicaine et avant la crise asiatique, le FMI a essayé de mettre en place des outils préventifs des crises de ce genre. Le FMI a donc tenté une prévention par l’information, espérant que la sensibilisation aurait un impact. L’institution demande alors à ses membres de fournir une palette d’informations et de données sur leur économie, la norme de diffusion de données, censée prévenir en cas de risques. Mais ces données fournies par les pays même sont assez facilement manipulables et avant même cela, elles sont variables pour chaque pays (cf la notion d’emplois en Europe). De plus, il est difficile d’avoir une vision générale surtout aujourd’hui avec la part du secteur privé qui encore très obscure. Il est donc dur d’identifier les bonnes données.

Une fois que l’on a tous nos clignotants, qu’arrivent-ils si ces indicateurs passent au rouge ? On prévient tout le monde du risque ? On risque alors de faire paniquer les marchés et les individus créant ainsi la crise de manière artificielle. Les informations ne peuvent donc suffire à elles seules.

La crise en Asie va révéler les travers de cette prévention. Plus encore, la crise asiatique révèle des problèmes encore plus conséquents puisque l’Asie est en crise après un endettement auprès d’acteurs privés. Ces pays font alors appel au FMI qui ne peut pas s’abstenir d’intervenir. Il va donc arriver, puisque comme pour le Mexique, on risquait d’entrer dans une crise systémique si la Thaïlande coulait. L’intervention du FMI se fait donc avec des fonds publics mais auprès d’acteurs privés. On a donc un souci sur la légitimité de ces interventions, mais on ne peut y échapper au risque d’entraîner une crise systémique.

De plus, ces interventions posent un problème d’aléa moral. En intervenant, le FMI n’incite-t-il pas d’autres pays à être peu précautionneux vis-à-vis de leur économie ? En principe, les contraintes qui découlent de l’intervention du FMI doit assurer la contrainte de l’aléa moral. Les recommandations du FMI étant peu agréables (austérité, réduction des dépenses publiques, …) et menaçant la place du courant politique, on estime que ces conditionnalités résolvent la question. Mais cela ne marche que quand les dérapages sont le fait des autorités publiques. Mais si le dérapage vient des acteurs privés, ceux-ci sont sauvés par le FMI mais n’ont pas de prix à payer. La situation est alors contradictoire et l’intervention du FMI fut très contestée.

D’autres questionnements sur le FMI ont émergé du fait de cette crise. D’abord on est revenu sur la définition des programmes de sauvetage. Les interventions du FMI sont accompagnées de contraintes et de recommandations, mais on a regardé les orientations de ces contraintes en se demandant si ces mesures n’avaient pas été vite instaurées, sans qu’elles soient toujours adaptées au contexte économique local. De plus, cela se double d’un risque d’ingérence du FMI dans des mesures économiques, dés l’instant que le FMI va trop loin dans ses recommandations. Normalement, le FMI doit intervenir uniquement sur le plan macro-économique, souvent dans la crise asiatique, il est allé plus loin. Enfin, la dernière question porte sur les ressources du FMI. Pour l’Asie, le FMI a du intervenir successivement auprès de 4 pays puis encore de deux par la suite. Dans ce cas, le FMI a réalisé que son rôle de prêteur en dernier ressort était important alors même qu’il n’en avait pas les moyens financiers. Le FMI signe donc les Nouveaux Accords d’Emprunts (NAE) pour y pallier et monte à 46 milliards ses fonds. Mais du coup, l’institution fait plus d’emprunts au lieu de s’appuyer sur les pays et cela le met en danger. Finalement, le FMI reviendra en arrière en révisant les quotes-parts de manière conséquente.

Enfin, ce que le FMI va faire, c’est que réalisant qu’il ne peut intervenir dans une série de crises en chaîne, il doit alors construire de nouveaux outils pour répondre aux nouveaux besoins lors de crises financières. Ainsi en 1998, le FMI crée la Facilité de Réserves Supplémentaires (FRS) censé compléter les ressources du fond pour fournir un appui aux pays en difficultés exceptionnelles de balance des paiements. Cela se double des Lignes de Crédit Préventives (LCP) censées prévenir la contagion et la propagation d’une crise. Celles-ci doivent permettre à certains pays en potentiel risque financier d’éviter de tomber dans la crise. Les LCP sont très risquées car si un pays demande ces aides, c’est qu’il redoute le pire et cela pourrait affoler les opérateurs privés des marchés, accélérant la chute du pays. Le FMI semble donc essayer de s’adapter aux situations nouvelles.

Cette troisième période pour le FMI révèle les limites de l’institution tout en la positionnant comme un acteur essentiel, très important voire ayant même une position plus importante que ce qu’il ne peut fournir comme aide.

Finalement le FMI accumule les compétences. Il possède toujours son rôle d’aide aux pays en développement, cela s’est ajouté du rôle de ???, puis il devient aussi un intermédiaire financier dans les années 1980, puis gestionnaire de crises et prêteur en dernier ressort dans les années 1990. Le cumul de ces rôles étant surtout lié à des contextes où le FMI se sent contraint d’intervenir. Tous les rôles existent encore, notamment l’aide du FMI aux pays à faible revenu mais les modalités s’adaptent selon les contextes. Ainsi les Projets d’Ajustement Structurel (PAS) étant mal connotés, on va, dans les années 1990, ajouter des considérations plus sociales, en mesurant les conséquences sociales des mesures économiques. On parle alors des facilités pour la réduction de la pauvreté et de la croissance. Doublé de ces aides aux pays en difficulté, le FMI décide en 1994 de donner un soutien financier aux pays pauvres et très endettés, c’est l’initiative pour la réduction de la dette des pays très endettés. A défaut d’effacer totalement la dette de ces pays (ce qui risquerait de mettre en difficulté financière les prêteurs et placerait le pays sur la liste noire de ces mêmes préteurs), on en efface une grande partie en fixant une dette en théorie remboursable.

2.      2003 – 2008

Durant cette période, c’est le désamour entre le FMI et la communauté internationale. Elle découle logiquement de la période précédente. En effet, un certain nombre de difficultés ont débouché sur une perte de légitimité du FMI vis-à-vis des économies émergentes. L’ingérence excessive du FMI est pointée du doigt par l’Indonésie et l’Argentine. Cette dernière juge même le FMI responsable de la crise qu’elle a connu avec des mesures économiques inadaptées au pays.

A cela s’ajoute la remise en cause du crédo libéral dont le Fmi serait le fer de lance surtout dans les années 1990. Or souvent ce n’est pas le libéralisme immédiat qui aide les pays en développement, au contraire, leur trop rapide intégration dans un monde libéral est souvent source de perturbations pour leur économie.

Autre souci, les États membres ne sont pas tous sur un pied d’égalité dans le FMI et tout repose sur les quotes-parts. Mais les quotes-parts en termes relatifs sont rarement ajustés. Or entretemps, des économies émergentes sont apparues et n’ont pas le poids représentatif au FMI qu’elles mériteraient d’avoir. L’exemple de la Chine est criant puisque sa représentation est plus faible que celle de la Belgique.

Tout cela se constate d’ailleurs sur les prêts non-concessionnels effectués par le FMI. Entre 2003 et 2004, des prêts qui s’élevaient à près de 120 milliards tombent brutalement sous la barre des 10 milliards du fait des critiques acerbes.

Problème, lorsque le fond accordait une aide financière, il fixait un petit taux d’intérêts. Si plus personne n’appelle le FMI, celui-ci n’a plus d’argent disponible. Il ne peut donc rémunérer les fonctionnaires qui le composent et assurer ses missions. Le FMI ne rémunérant pas ses fonctionnaires avec les fonds des pays membres. Du coup, sur cette période, le FMI s’applique à lui-même un Plan d’Ajustement Structurel (PAS). C’est la période du mandat du Dominique Strauss-Kahn. Il décide donc de réduire de 15% la masse salariale en incitant au départ avec un chèque bien rémunéré. Au lieu de 300 départs maximum, on a atteint les 500 départs grâce aux incitations.

Parallèlement, le FMI a du chercher à justifier son existence face à tant de critiques. Une tentative fut de le mettre en avant lors de la question de la restructuration de la dette souveraine des États. L’Argentine était en risque d’avoir un défaut sur sa dette souveraine. Lorsque cela concerne des faillites d’entreprises, on a des mécanismes pour que chacun récupère une partie de sa dette. Dans le cas de l’État, on ne peut pas utiliser les mêmes mécanismes. Du coup, l’éventuelle faillite de l’État suite à sa dette souveraine est un réel problème. Le FMI se propose d’intervenir mais échouera car les États se sont arrangés entre eux pour trouver une situation minimale. Ainsi quand un État s’endette, on va inclure dans ses obligations des modalités de récupération de la dette.

Autre rôle, le FMI tente de s’axer sur la surveillance en donnant son avis sur la politique économique des États membres. On pense alors que la surveillance uniquement d’un pays est insuffisante et en conséquence, on essaye de regarder la chose d’un point de vue multilatéral pour mieux saisir le problème dans sa globalité. Là encore, la surveillance et les conseils sont utiles certainement, mais encore faut-il que les États membres les mettent en application. Ce rôle en revanche demeure.

Troisième solution, les regards sur les fonds souverains. Ces fonds sont des réserves accumulées par les États et qu’ils tentent de faire fructifier. Ces fonds vont surtout être investis à l’étranger. Ces investissements prennent place surtout dans les pays riches en ressources naturelles et donc forts en exportation. D’autres préfèrent miser sur leurs propres exportations comme la Chine et la Russie. Derrière ces fonds souverains chinois et russes, on redoute des volontés de rachat à l’étranger d’entreprises pour une idéologie, … On cherche donc à avoir une clarification sur ses fonds souverains.

3.      2008 – 2013

A son grand plaisir le FMI est sauvé par la crise de 2008, malheureusement juste après le départ de 500 collaborateurs qui étaient tous du même niveau dans la hiérarchie de l’institution (ce qui avait provoqué un trou hiérarchique, déstabilisant dans l’organisme). Toujours est-il que les activités financières du FMI redémarrent à leurs anciens niveaux.

Cette crise financière globale est marquée par la collaboration entre le FMI et le G20 (soit les 20 économies les plus riches du monde). Les deux instances ont décidé d’établir un processus d’évaluation mutuelle qui consiste à faire discuter les grands acteurs économiques entre eux pour faire en sorte qu’aucun grand pays ne déstabilise les autres en agissant de manière inconsidérée. Tout naturellement, le FMI a été appelé par le G20 pour trouver des solutions à cette crise financière globale.

Autre changement significatif, quelque chose qui avait disparu depuis 1983, le retour des pays industrialisés qui font appel au FMI du fait de la crise. Ces demandes sont particulières : elles appellent une réponse rapide et massive.

Enfin dernier élément, les questions financières deviennent cruciales lors de cette crise. Les banques, les marchés, les instruments financiers, … Tout le domaine financier se voit confié une tâche un peu nouvelle : la surveillance de la stabilité financière générale. Dorénavant, le FMI va analyser la bonne ou mauvaise santé financière hors de l’échelle macroéconomique.

Géographiquement, le FMI se recentre sur l’Europe. Ce fond a créé de nouveaux instruments d’assistance en espérant que cela ne créerait plus de panique comme d’autres mesures pouvaient menacer de le faire. Une ligne modulable est fixée appelée ligne de précaution et de liquidité. Ces lignes sont mobilisables par les pays qui ont des économies solides mais qui malgré tout risquent de faire l’objet d’attaques spéculatives. On admet donc que les marchés peuvent devenir irrationnels et attaquent un pays qui n’a pas de raison de l’être. Du coup, on fournit des aides à des pays relativement sains. On construit donc des instruments très adaptés pour des situations très particulières. Ainsi le FMI promet une certaine somme d’intervention mais n’assure pas tout donner d’un coup. Cette solution a des chances de décourager les attaques contre un pays.

4.      Vers un nouveau FMI ?

Le FMI a tenté de se réformer dans sa gouvernance interne avant l’arrivée de Dominique Strauss-Kahn et c’est à lui qu’est revenu le projet de le mettre en place. Cette réforme est loin d’être achevée mais est en prolongement. Le désir des pays émergents (surtout la Chine et le Brésil) était une redistribution des quotes-parts qui reflètent mieux les tendances économiques actuelles. La réforme envisage de laisser stable le cas des USA (à 16,5 %) donner 29,4 % à l’UE, 6 % à la Chine, 13,5 % aux BRICS, … En revanche, la seconde partie de la réforme est encore plus lente à venir. En effet, l’instance de décision était encore le conseil des gouverneurs et il n’y a aucune volonté des pays européens à vouloir réformer ce conseil vers une meilleure représentation des pays émergents.

Cela s’est accompagné d’un accroissement des ressources du FMI par une nouvelle augmentation des quotes-parts. De plus, les ressources propres issues des quotes-parts sont insuffisantes et on décide d’accroître les possibilités d’emprunt du fond. Suite à la réunion du G20 de 2009 à Londres, le doublement de ces emprunts a finalement abouti à son triplement. Ces ressources étant mobilisées dans le cas où le fond propre du FMI serait insuffisant.

Les petites interventions originelles du FMI sont toujours maintenues (correction de la balance des paiements, lignes de crédit modulables, lignes de précaution et de liquidité, lignes de crédit préventive, …) et à cela s’ajoute les Prêts concessionnels pour les pays en développement mais encore pauvres (par les facilités élargies de crédit, facilités de crédit de confirmation, …) et l’assistance aux économies les moins avancées qu’on continue à aider (par l’initiative PPTE celui de l’allègement de la dette multilatérale).

Donc le FMI a cumulé les domaines d’intervention puisqu’il a gardé ses objectifs originels et leur a ajouté de nouvelles fonctions : les aides d’urgence, massives et rapides (séparant les aides aux pays en développement et ceux déjà développés) d’une part, et le rôle de surveillance économique (bilatéralement, multilatéralement et de la stabilité financière), d’autre part.

Gouvernance 19 - 03 (cours 4)

 Un rameau d'olivier comme symbole du FMI ?

Le Fond Monétaire International (FMI)

Contrairement à la question du commerce, on a, pour le FMI, une unique institution depuis 1945 qui a défaut d’avoir changé de nom, a changé profondément son fonctionnement, ses règles ainsi que ces objectifs.

I.                   Les origines

Les États souhaitaient règlementer les questions commerciales pour répondre aux dysfonctionnements d’avant la Première Guerre Mondiale. Entre les deux guerres, sur le plan monétaire, on a eu de gros blocages avec notamment des dévaluations compétitives. Ces dévaluations compétitives consistent en une modification du change pour rendre la monnaie moins chère. Cette perte de valeur de la monnaie émanait des gouvernements de l’époque. Si un pays dévalue sa monnaie, il gagne en compétitivité sur un autre pays. Ceux là, vont donc aussi dévaluer leur monnaie. Dévaluations compétitives et mesures protectionnistes seront très largement à l’origine de la crise économique de 1929 et de la récession qui en a découlé.

Pour éviter ce genre de comportement, les acteurs décident donc de définir les règles auxquelles ils doivent se soumettre pour éviter tout dérapage. Conscients de cela, en juillet 1944, un petit nombre de pays se réunissent à Bretton-Woods. La conférence va bien porter sur le sujet prévu, les questions monétaires. Les pays arrivent tous bien préparés à cette conférence, deux pays en particulier arrivent avec des plans et des solutions : les USA et le Royaume-Uni. Les discussions porteront sur un plan intermédiaire entre ces deux solutions. La vision du monde qui en découlera, sera celle qui reflète les avantages des deux pays. Pourtant, les situations économiques des deux pays sont très différentes : les USA ont économiquement profité de la guerre et le Royaume-Uni, qui représente l’Europe, est débiteur des USA et désorganisé.

Le plan américain est intitulé le Plan White, son objectif est de restaurer la stabilité des changes. Il faudrait donc stabiliser les taux de change via une série de règles comme l’interdiction du jeu des dévaluations compétitives. A l’appui de cela, le Plan White envisage des mécanismes d’assistance financière accordée aux pays déficitaires dans leur balance des paiements. Cela éviterait la séduction de la dévaluation compétitive pour compléter cette balance des paiements. Les USA ne sont pas concernés par cela, du coup le Plan White donne un rôle essentiel à ce pays. Le dollar prend donc une place importante dans ce plan, les monnaies peuvent être convertibles à la condition d’un régime de change stable et ajustable au besoin. Pour atteindre ces différents objectifs, le Plan White envisage un fond de stabilisation utile pour octroyer une assistance financière aux pays déstabilisés. Ce fond de stabilisation s’élèverait à 5 milliards de dollar. Parallèlement, une banque devra financer la reconstruction des économies détruites par la guerre. Un fond de stabilisation et une banque sont souhaités par les USA dans le but d’éviter une banque centrale mondiale qui supplanterait les USA.

Le plan Keynes, plan britannique, envisageait d’insister sur l’aide aux pays économiques. Dans ce plan, le mécanisme d’assistance financière est crucial. D’abord, on évoque un multilatéralisme des paiements : le dispositif mis en place doit garantir que les moyens de paiements ne manquent pas pour assurer le bon fonctionnement du commerce. Il faut suffisamment des liquidités dans le commerce pour échapper à toutes entraves financières. Seconde idée, il faut une symétrie dans l’ajustement entre pays déficitaires et pays excédentaires. Lorsqu’on a un déficit commercial, c’est parce que le partenaire en face en a tiré un bénéfice, du coup, dans ces situations les pays excédentaires doivent fournir un effort pour compléter cela. La volonté du plan Keynes est que le pays excédentaire aide aussi à compléter le déficit en face de lui. Cette vision se base sur le constat que les pays excédentaires comme les USA, ont eu tendance à mettre de coté des réserves plutôt que d’aider l’expansion globale de l’économie mondiale. Troisième idée, la transposition de la logique des données bancaires à l’échelle internationale. En effet, au niveau national, on a un système de compensation entre les banques par le biais de la banque centrale qui détermine quelle banque doit combien à quelle autre. Au niveau international, il faudrait un jeu de compensation entre banques centrales nationales à l’échelle internationale. Il faudrait une banque supranationale qui supplante les banques nationales. Pour que cette instance supranationale pousse les pays excédentaires à garantir la symétrie il faut un outil précis : le bancor. Ce serait une nouvelle monnaie accrochée à la valeur de l’or mais celui-ci n’est pas convertible en or. Ainsi, si l’on est un pays déficitaire, on va voir cette banque supranationale qui prête en bancors. Ces bancors assureront les exportations et seront accumulées par les pays excédentaires. Lorsque ce pays a un paquet de bancors, il est incité à les remettre dans le circuit puisque cela n’est pas convertible en or. Donc l’incitation est assez forte pour limiter leur excédent.

Les deux visions sont assez différentes, mais les plans de chacun sont très bien pensés. Finalement, ce seront les USA qui remporteront le débat même si quelques compromis sont faits par les Américains. Dans la solution choisie, on n’a pas de banque supranationale mais un fond de stabilisation dont le capital sera de 10 milliards de dollars au lieu de 5 millairds. Ce fond de stabilisation va devenir le FMI et s’installera aux USA. Le dollar passe donc au centre du système et satisfait totalement les USA. Ainsi, chaque pays va accrocher sa monnaie sur le dollar. L’or est bien évidemment pris en compte puisque la valeur du dollar repose sur la valeur or.

Le 14 juillet 1944, la conférence a donc aboutie.

II.                Le fonctionnement

Les FMI est réglé par des statuts. Trois grandes fonctions le régissent au départ : faire respecter un code de conduite en matière de politique de change, fournir aux pays membres des ressources financières qui leur permettent de respecter ce code de conduite sur les politiques de change et offrir un forum de négociations dans lequel les pays membres pourraient discuter de tout cela. Le pilotage des politiques de change de chaque pays est piloté par le FMI.

Au terme des articles 4 et 20 des statuts, tous les pays qui sont membres du FMI, fixent la valeur de leur monnaie par rapport au dollar. Les pays peuvent également fixer leur monnaie sur l’or (ce qui revient au même puisque le dollar se cale sur la valeur de l’or 35 $ = 1 once d’or). Cela reste une véritable contrainte pour les USA, ce n’est pas juste un avantage. Ces parités sont ajustables le cas échéant, si un pays est, dans des circonstances exceptionnelles, contraint de devoir changer son étalon, cela peut se faire mais avec l’accord multilatéral. On cherche toujours à encadrer ce système pour éviter les dévaluations compétitives.

Deuxième mission, l’assistance financière. Celle-ci est nécessaire quand les pays ont des difficultés de balance des paiements. Cette assistance n’est possible que dans ce cas unique. Pas de crédit, pas de prêt, … Uniquement des aides aux pays en difficulté. En résumant, le FMI devient alors une coopérative internationale, une tontine à grand échelle. Les montants versés par chaque États membres sont appelés des quotes-parts. Chaque pays verse un montant lors de l’adhésion. Celui-ci est déterminé en fonction du poids économique du pays, lui-même définit par le PIB. Le pays ne verse cette somme qu’une seule fois. 25% de la somme est en or et le reste est versé dans la monnaie du pays en question. Cette quote-part va définir l’aide financière que le pays pourra recevoir du FMI. On dit donc que cette quote-part détermine les 120% d’aide recevable en cas de souci. De plus, la quote-part détermine le nombre de place que le pays possède à l’assemblée du FMI.

En cas de croissance d’un pays, deux solutions ont lieu : la révision globale qui demande au fond de soutien d’augmenter et chaque pays rajoute une certaine somme, elle ne pose guère de problème et la révision au cas par cas qui s’établit logiquement : si un pays voit sa quote-part augmenter ainsi que son nombre de places, alors un autre la voit diminuer. Du coup, quand 32% du capital du FMI était détenu par les USA, aujourd’hui c’est tombé à 18% après les réajustements.

La quote-part définit aussi le droit des pays à piocher dans la tontine. Mais ce fond ne sert que pour aider en cas de problème, surtout que les conditions d’accès se durcissent. Une première tranche de 25% de leur quote-part peut être retirée sans que le FMI ne bronche, c’est la part d’or. Si le pays veut retirer plus, des conditions fixées par le FMI vont contraindre le pays pour éviter qu’il ne gaspille cet argent. Mais le pays doit garantir une rotation des ressources pour qu’il puisse rééquilibrer ses comptes le plus rapidement possible. Le but est de relever le pays pour qu’il puisse remettre sa quote-part à disposition rapidement. Cette conditionnalité n’est pas contestée. En revanche, l’orientation des mesures économiques fixées par le FMI au pays, là on peut contester.

Les accords de confirmation ou les accords Stand-by, sont plus ou moins des accords de prêts. Le pays qui a utilisé les ressources va les réinstaurer ensuite dans le FMI. La restitution des ressources doit se faire dans un délai de 3 à 5 ans. L’utilité de cette conditionnalité c’est aussi que ce pays reste sur la bonne voie puisqu’il passe par les institutions officielles, du coup, d’autres ressources peuvent venir du fait du modèle du pays.

Au-delà de ça, le FMI s’avère être un organe de surveillance qui se concentre sur la politique de change. Du coup, l’institution envoie tous les ans des missions auprès de tous les États membres, pour discuter de ces politiques de change. Pour autant, le FMI n’a aucun pouvoir coercitif, l’État est libre d’agir comme il veut en laissant de coté les réserves ou les conseils du FMI.

Il existe un conseil des gouverneurs dans lequel chaque pays possède un gouverneur (souvent un ministre des finances). Evidemment ce conseil ne siège pas en permanence et il délègue l’essentiel de ses pouvoirs à un conseil d‘administration dans lequel siègent les représentants des grands pays. Là encore, ne siègent en permanence que les représentants des gros pays, ce qui est un des vecteurs des inégalités entre les pays membres au sein du FMI. Ainsi des pays sont nettement surreprésentés dans ce conseil tandis que d’autres ne sont que lointainement périphériques.

Le FMI a connu 6 grandes étapes :

·         1945 – 1971 : le FMI respecte les règles qu’il a édictées.

·         1972 – 1978 : le FMI est en stagnation.

·         1978 – 1993 : le FMI se démarque par l’amorce de la mondialisation financière et un élargissement de ses compétences.

·         1993 – 2003 : le FMI approfondit sa mondialisation financière et poursuit l’élargissement de son capital.

·         2003 – 2008 : le FMI perd pied et perd toute crédibilité.

·         2008 – 2013 : le FMI agit du fait de la crise et se maintient par cela.

1.      Le lent démarrage du FMI : 1945 – 1955

Les débuts du FMI sont difficiles. Les objectifs sont nets et précis mais cela est compliqué à instaurer. Les économies sont fortement désorganisées et ont énormément de difficultés à fixer la valeur de leur monnaie sur le dollar. Les pays européens vont choisir une voie très lente pour fixer la valeur de leur monnaie du fait des instabilités économiques liées à l’après-guerre.

Par ailleurs, le FMI ne va pas être tout de suite retenu par les pays européens pour les aider à stabiliser leur économie et leur politique de change. Ces pays européens vont plutôt passer l’union européenne des paiements que par le FMI. Avec la disparition de cette union européenne des paiements, le FMI revient au premier plan.

2.      La mise en route : 1955 – 1970

Le FMI fonctionne correctement durant cette période et applique bien ses principes. Les balances des paiements des Etats membres s’améliorent notablement et cela assure le développement des échanges et donc la libéralisation. Durant cette même période, les pays vont malgré tout aller piocher dans les ressources du FMI. Mais dés cette époque, des rapports soulignent que ces ressources sont assez limitées. On va alors décider que le FMI va pouvoir augmenter ses ressources via des emprunts. Cela est définit en 1962 par les Accords généraux d’emprunts. Un certain nombre de pays qui ont peu versés dans les ressources du FMI ne peuvent parfois régler leurs problèmes avec leur seul montant. Pour cela, en empruntant, le FMI met davantage de ressources à disposition de ces pays. Du coup, le FMI emprunte aux pays riches tout en sachant que cela ne doit pas être la pratique majoritaire.

Autre indication du bon fonctionnement du FMI, jusqu’en 1967, il n’y a plus de dévaluation dans les pays industrialisés. Les ajustements du FMI existent encore mais sont limités. Très peu d’ajustements se font sans l’accord du FMI.

3.      1970 – 1983

En revanche sur la fin de la décennie, un certain nombre de pays importants doivent dévaluer leur monnaie par rapport au dollar, sans en parler au FMI, sans en avoir véritablement besoin. Mais plus sérieusement encore, le problème porte sur la convertibilité du dollar en or. Ce problème avait déjà été identifié par certains économistes dont Robert Triffin. La domination du dollar ne posait pas de problème tant que les USA étaient soit en excédent, soit dans un équilibre de leur balance. Tout le FMI reposait là-dessus. Or les Usa entre en guerre au Vietnam et sur le long terme, cela coûte cher aux USA et leur provoque un déficit extérieur, soit une insuffisance d’épargne (que ce soit l’épargne publique ou privée ou encore les deux). Dans le cas américain, le déficit budgétaire va entraîner le déficit extérieur, c'est-à-dire ???. Les USA veulent régler leur déficit extérieur en resserrant leurs dépenses publiques et en se contraignant eux-mêmes, mais indirectement en contraignant le reste du monde. Les USA laissent filer les flux de dollars dans le monde mais cela provoque un décalage entre la quantité d’or aux USA et les liquidités en dollars.

En août 1971, Nixon décide de stopper la convertibilité du dollar en or. C’est là un gros morceau du FMI qui s’effondre et qui ouvre une période de forte instabilité au sein de l’institution. Celle-ci va tenter de modifier la valeur du dollar en or mais cela ne suffira pas. L’incertitude dure assez longtemps surtout qu’elle se double du choc pétrolier. En 1976, on abandonne une des fonctions du FMI, l’ajustement du régime de change fixe. Dorénavant il devra assurer la stabilité du régime de change. Donc au moment de l’abandon de ce régime, on passe du régime de change fixe mais ajustable à un régime libre. Un pays peut donc adopter un régime de change fixe ou flexible ou un peu des deux, … Chaque pays a le droit de faire ce qu’il veut tant que cela ne déstabilise pas les autres pays.

De plus s’en remettre à la monnaie d’un seul pays s’avérait problématique, le FMI a donc créé une monnaie synthétique : les droits de tirage spéciaux. Si un pays est ??? ses réserves de change importantes, le FMI lui fournit cette monnaie, une unité de compte, moyenne pondérée de toutes les monnaies en circulation dans le monde.

Le FMI n’a donc pas respecté ses règles très longtemps, dés que le contexte international s’est transformé, il a du modifier certains de ses objectifs. Enfin l’assistance financière financée par le FMI a des modalités d’aide limitées. Pour compenser, on crée en 1974, les facilités élargies, un horizon de remboursement du FMI non plus limité à 5 ans mais à 10 ans.

4.      1983 – 1993

Durant cette époque, on a une modification des priorités du FMI. On fait souvent grand cas de la rupture entre le dollar et l’or. Certes c’est important mais la teneur des missions du FMI est relativement la même. Le FMI a du s’adapter pour surveiller les politique de change, assurer l’assistance financière et organiser les forums de discussions. Donc finalement, on a toujours les trois missions de départ.

Sur cette décennie, le changement le plus important sera la montée d’une nouvelle priorité : l’assistance aux pays en développement. Cela est un constat fait lors de la crise latino-américaine de cette période. Un autre changement porte sur le changement du fonctionnement du fond monétaire et son glissement vers l’intermédiation financière plus que la coopérative financière.